我国公益信托制度建设的相关法律问题

我国公益信托制度建设的相关法律问题

(2008-6-24 16:25)

   “5.12”地震发生后，公益信托的作用得到重视，中国银监会办公厅近日下发了《关于鼓励信托公司开展公益信托业务支持灾后重建工作的通知》(以下简称《通知》)，鼓励信托公司依法开展以救济贫困、救助灾民、扶助残疾人，体育事业等为目的的公益信托业务。在此背景下，公益信托作为公益事业的一种崭新模式，有望得到快速发展，与此同时，公益信托制度的完善也显得日益迫切。

　　2001年10月1日开始实施的《信托法》即已建立了公益信托制度，但截至目前，公益信托在我国仍然处于比较尴尬的境地，公益信托屡屡出现叫好不叫座的局面，主要原因即在于目前我国的公益信托制度还非常不完善。目前我国关于公益信托制度的法律规定仅见于《信托法》和刚刚颁布的《通知》，其中《信托法》对于公益信托制度进行了原则性的规定，但相关制度缺乏具体的操作性规定；相对于《信托法》来说，《通知》使得公益信托制度在部分方面具有了一定的可操作性，如信托公司设立公益信托可以通过媒体等方式公开进行推介宣传、公益信托的委托人的数量及交付信托的金额不受限制等，但作为中国银监会的规范性文件，《通知》注定无法全部解决公益信托制度的操作性问题，特别是公益事业管理机构的作用、税收政策等问题，可以说，如果没有其他相关政府主管部门的支持，公益信托制度仍将继续处于尴尬的境地。

　　公益信托的公益事业管理机构

　　以及相关配套机制

　　公益事业管理机构在公益信托制度中具有重要作用，根据《信托法》的规定，公益事业管理机构在公益信托中的作用主要包括批准设立公益信托和确立受托人，公益信托未设置信托监察人时，由公益事业管理机构指定等8条规定。

　　此外，公益事业管理机构违反《信托法》的规定的，委托人、受托人或者受益人有权向人民法院起诉。这些规定赋予了公益事业管理机构较大的职权，但由于缺乏可操作性，所以在实践中仍存在着一定的法律问题需要予以明确。

　　(一)谁是公益事业管理机构

　　《信托法》第六十二条规定“公益信托的设立和确定其受托人，应当经有关公益事业的管理机构批准”，但《信托法》并没有进一步规定“有关公益事业的管理机构”的范围，这也是目前公益信托业务发展过程中令人困惑的问题之一，即在设立公益信托时，往往不清楚究竟谁才是享有审批权限的公益事业管理机构。

　　由于我国缺乏统一的公益事业管理机构，因此目前各领域的公益事业实际上是依照行政职权的划分，分别由主管相关领域的行政主管部门负责管理，考虑到我国的实际情况，确定公益信托的公益事业管理机构也应按照上述原则进行。

　　就《信托法》来说，《信托法》第六十条规定为下列公共利益目的之一而设立的信托，属于公益信托：救济贫困；救助灾民；扶助残疾人；发展教育、科技、文化、艺术、体育事业；发展医疗卫生事业；发展环境保护事业，维护生态环境；发展其他社会公益事业。相应地，为不同公共利益目的而设立的公益信托，也应分别由相关主管部门作为该等公益信托的“公益事业管理机构”。需要进一步讨论的是当一个公益信托涉及多个公共利益目的时，该公益信托的设立和受托人的确定是需要经过所有相关公共利益领域主管部门的批准，还是经过众多公共利益目的中某一主要公共利益领域主管部门的批准即可，这不但涉及各主管部门的分工和协调问题，还涉及能否对公益信托进行有效监管及监管效率问题，以及受托人能够有效履行受托人职责和公益信托的目的能否有效实现的问题，不同的制度安排具有各自的优势和劣势。公益事业主管部门的各项职责均涉及该问题，需要统一考虑和解决。

　　(二)设立公益信托和确定受托人的审批程序

　　《信托法》规定了“公益信托的设立和确定其受托人，应当经有关公益事业的管理机构批准”，但并没有规定具体的审批程序，这无疑对公益信托的发展具有一定的影响。

　　如前所述，我国缺乏统一的公益事业管理机构，为不同公共利益目的而设立的公益信托应分别由相关主管部门作为该等公益信托的“公益事业管理机构”，在此情况下，为不同公共利益目的而设立的公益信托应分别向相应的公益事业管理机构进行审批，包括设立公益信托的审批和确定受托人的审批，相应审批程序则应由该公益事业管理机构进行规定。

　　目前各公益事业管理机构尚没有关于设立公益信托和确定受托人的审批程序的规定，这是公益信托制度需要进一步完善之处。考虑到一致性问题，该等审批程序应基本保持一致。

　　(三)管理机构行使《信托法》职权的法律性质

　　根据《信托法》的规定，公益信托的设立、变更、管理、终止及清算报告等都需要取得公益事业管理机构的批准或核准，公益事业管理机构行使《信托法》规定的上述职权的行为已经具备了《行政许可法》所规定的行政许可的要素，即公益事业管理机构行使《信托法》规定的上述职权的行为系根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事公益信托相关活动的行为，该等行为应属于具体行政行为，各公益事业管理机构制订相关审批程序和进行审批时应遵守《行政许可法》的相关规定。

　　此外，《信托法》第七十三条规定公益事业管理机构违反《信托法》规定的，委托人、受托人或者受益人有权向人民法院起诉。由于公益事业管理机构行使《信托法》规定的上述职权的行为属于具体行政行为，因此公益信托的委托人、受托人或者受益人向人民法院起诉时，该等诉讼应属于行政诉讼。

　　公益信托的信托监察人及相关配套机制

　　(一)信托监察人的选任

　　公益信托的受益人并不特定，因此受益人难以有效维护其利益，在此情况下，为了维护公益信托受益人的利益，加强对公益信托活动的监督，保证信托目的的实现，《信托法》规定公益信托应当设置信托监察人，信托监察人即相当于受益人利益的代表。

　　由于公益信托的法律关系比较复杂，为了确保信托监察人能够有效履行职责、维护受益人利益，在选任信托监察人时应优先选择会计师事务所、律师事务所等专业机构。

　　(二)信托监察人的职责

　　《信托法》中关于信托监察人的职责的规定非常原则，概括起来，包括认可信托事务处理情况及财产状况报告、认可处理信托事务的清算报告、为维护受益人的利益以自己的名义提起诉讼或者实施其他法律行为。

　　上述职责中，对于认可信托事务处理情况及财产状况报告、认可处理信托事务的清算报告的职责来说，如果信托监察人对相关报告不予认可时，公益信托和当事人应如何处理，《信托法》并没有进一步规定，在此情况下，可以考虑在相关配套法规中进一步明确信托监察人对相关报告不予认可时的法律后果，包括对公益信托的法律后果、对受托人的法律后果等。

　　上述职责中，对于为维护受益人的利益以自己的名义提起诉讼的职责来说，该等诉讼是信托监察人为受益人利益而提起，因此诉讼结果应由受益人享有和承担，该等诉讼模式与普通的诉讼具有明显区别，类似于《公司法》中的股东代表诉讼制度，但《信托法》的规定并不完整，为了保障信托监察人有效履行职责，应在相关配套法规中对此予以进一步明确，包括诉讼费用和诉讼结果的承担等。

　　上述职责中，对于为维护受益人的利益以自己的名义实施其他法律行为的职责来说，《信托法》的该等规定过于原则化，缺乏可操作性，应在相关配套法规中对此予以进一步明确，包括相关法律行为结果的承担原则、信托监察人可以实施其他法律行为的情形、信托监察人可以实施的法律行为的种类等。

　　此外，为了督促信托监察人勤勉尽职，还应在相关配套法规中对信托监察人不履行职责或者不当履行职责时应承担的责任和救济途径进行规定。

　　公益信托的受托人及相关配套机制

　　《信托法》对于公益信托受托人的资质并没有进行明确规定，因此从理论上说，具有完全民事行为能力的自然人、法人均可以成为公益信托的受托人，法律、行政法规对受托人的条件另有规定的，从其规定。

　　由于公益信托目的的特殊性，因此对于公益信托的受托人应设定一定的条件，包括具有完全民事行为能力的自然人是否可以担任公益信托的受托人、具有完全民事行为能力的自然人担任公益信托的受托人时应满足的条件、法人担任公益信托的受托人时应满足的条件等，公益信托的受托人需符合的条件中至少应包括经营稳健、无不良记录、具备相应的能力等，该等事项需要在相关配套法规中予以明确。

　　对公益信托的受托人设定一定的条件有利于保障信托目的的实现，此外，由于《信托法》规定公益信托确定受托人应当经有关公益事业的管理机构批准，因此对受托人设定一定的条件还有利于公益事业管理机构依法、合理确定受托人。

　　公益信托的受益人及相关配套机制

　　关于公益信托的受益人，《信托法》没有进行明确规定，这是公益信托制度急需完善的内容之一。

　　根据公益信托的一般理论和国外公益信托的立法例，公益信托的受益人一般是不特定的，即信托文件不能指定具体的受益人，而是在信托文件中规定受益人的范围、条件和选择方法，由受托人等据此从符合条件的社会公众中选择确定具体的受益人。

　　在此种模式下，受益人的选择和确定由受托人主持进行比较合适，但应有信托监察人的参加，即受托人选择和确定受益人后，应经信托监察人认可。关于受益人确定后是否还需要公益事业主管部门核准的问题，我们认为受益人确定后报公益事业主管部门备案即可，公益事业主管部门认为确定的受益人不符合信托文件的，可以要求受托人改正。

　　需要说明的是，公益信托的受益人一般是不特定的，但这不意味着公益信托不可以有相对确定的受益人，如公益信托可以在信托文件中确定受益人为特定学校的学生、特定村镇的居民等，在此情形下，受益人相对确定，但由于学生和居民是不断变化的，因此受益人实际上仍是不特定的。

　　此外需要讨论的是受益人能否是特定的公益机构，如孤儿院等。在受益人为孤儿院等公益机构的情况下，名义上受益人是确定的，但事实上孤儿院等公益机构接受信托利益后，孤儿将直接受益，社会亦将间接受益。从这个意义上来说，公益信托制度应允许特定的公益机构作为受益人，但对受益人使用信托利益的范围和程序应进行严格的限制并设计监督制度。

　　上述事项均需要在相关配套法规中予以明确。

　　公益信托的税收制度

　　税收制度始终是困扰信托业务发展的主要问题之一，对于公益信托来说，税收制度更是如此。

　　公益信托是为了实现公益目的，因此各国对公益信托均给予较大的税收优惠，如在设立公益信托时减免所得税、赠与税、遗产税，受托人对信托财产进行管理或处分时免征所得税等。

　　《信托法》第六十一条规定“国家鼓励发展公益信托”，但并没有规定具体鼓励措施。《公益事业捐赠法》对捐赠财产用于公益事业规定了税收优惠措施，包括公司和其他企业捐赠财产用于公益事业，依照法律、行政法规的规定享受企业所得税方面的优惠；自然人和个体工商户捐赠财产用于公益事业，依照法律、行政法规的规定享受个人所得税方面的优惠；境外向公益性社会团体和公益性非赢利的事业单位捐赠的用于公益事业的物资，依照法律、行政法规的规定减征或者免征进口关税和进口环节的增值税；对于捐赠的工程项目，当地人民政府应当给予支持等。

　　由于公益信托与公益事业捐赠均具有公益目的，因此，应参照《公益事业捐赠法》的规定给予公益信托相应的税收优惠政策。此外，受托人对信托财产进行管理或处分时，还可以考虑免征所得税，以更好地实现公益信托的目的。上述公益信托的税收优惠设想需要根据公益信托的发展逐步落实和完善。

   案例介绍

　　1995年7月，广西横县地税局公务员余辉确诊患上白血病。为筹集巨额医疗费，横县地税局主动向全国部分税务机关发出“紧急求援信”募集医疗费，并成立“抢救余辉资金管理委员会”对捐款的使用进行监督。至1996年6月，该委员会共收到单位及个人捐款(并利息)合计24万余元。捐款汇款单上大多标注“余辉治疗费”、“余辉住院费”、“捐给余辉治病”等字样。

　　余辉于1998年11月2日病亡。此时尚余捐款14万多元。余父余其山与横县地税局就捐款余额的处置产生纠纷。2000年5月，余其山向横县法院提起诉讼，请求法院判令横县地税局将捐款余额交付自己支配。

　　此案一审、二审、上诉、败诉的折腾了若干年，终于在2003年8月14日，广西区高级法院做出终审判决，提出了司法建议：该款属于公益财产，在余辉已经死亡，捐款不能继续用于治疗余辉疾病的情况下，建议横县地税局将该款交给当地慈善机构或民政部门，以更好地实现捐款人的愿望。

　　分析与思考

　　这就是一波三折、前后整8年方尘埃落定，在法律界和社会上引起广泛争议和热烈讨论，著名的“爱心捐款官司”。主要集中在2002、2003年，全国各地、各个级别的多家报刊、电台、电视台等新闻媒体以极大的热情关注了此案的进展和结果。新华社、央视《社会经纬》、《今日说法》栏目均做了报道。各类专家学者也是见仁见智，侃侃而谈，一时热闹非凡。

　　现在看来，在此案山重水复柳暗花明的过程中争议的焦点主要如下：1.爱心捐款的性质之争：是“赠与”还是“捐赠”；2.情理与法理、道德与法律之争：是“法不容情”还是“司法空白”。

　　从根本来说，笔者认为把本案中当事人行为确认为信托法律关系，适用《信托法》及其法理，才能对本案的性质做出准确的判断，进行恰当的司法判决。

　　这并不是一种简单的主张和纯粹的判断，而更重要的是上文提到的案中争议焦点和看似难以化解的悖论、矛盾、冲突、困惑，只有用信托法律关系来解释、应对，才会坚冰消融，迎刃而解。这是由于信托作为一种关于财产转移和财产管理的基本法律设计所独具的特性和优势所决定的。

　　《信托法》第六章是关于公益信托的规定。其中第六十三条明确规定：公益信托的信托财产及其收益，不得用于非公益目的。第七十二条明确规定：公益信托终止，没有信托财产权利归属人或者信托财产权利归属人是不特定的社会公众的，经公益事业管理机构批准，受托人应当将信托财产用于与原公益目的相近似的目的，或者将信托财产转移给具有近似目的的公益组织或者其他公益信托。

　　本案例终审判决司法建议提出：“该款属于公益财产，在余辉已经死亡，捐款不能继续用于治疗余辉疾病的情况下，建议横县地税局将该款交给当地慈善机构或民政部门，以更好地实现捐款人的捐款愿望。”既是公益财产，笔者又论证其为信托行为，那么推论这也是一种公益信托，受《信托法》中有关公益信托章节条款的规定调整，得出这样的结论，合理合法，结果圆满。

　　所以笔者的感触是，信托定义中“为受益人的利益或者特定目的”这一限定性从句在公益信托业务中应予特别的强调。爱心官司确实是一个非常特殊的案例，其信托关系中受益人和信托目的是特定的，但又符合公益信托的特征，适用公益信托相关条款顺理成章。因此笔者认为对于公益信托“受益人必须是不特定社会公众”的特征描述不可作机械僵化的理解。

　　题外的话

　　现今在中国，信托观念远未深入人心，关于信托的投资者教育工作任重道远。有很多经济生活中甚至人们身边眼前存在的信托关系和行为，也很难有人以信托的法理来认识和处理。例如证券投资基金所依据的信托契约，政治领域内代议制民主和商事领域，公司治理中的信托设计，如何在公益事业中区分事务管理性工作和投资理财性工作，用信托来帮助造就公益事业的“透明玻璃口袋”、以及本文所提及的“爱心官司”等等，都是很好的题目和机会。

　　笔者以为现在这个时候就需要信托法律工作者和信托从业人员的努力，积极去扩大信托的影响、弘扬信托的精神、彰显信托的优势，使信托观念广泛深入人心，拥有可以广泛开展的社会环境、社会土壤、社会信誉，使人们把“信托”作为应对社会矛盾，解决经济问题的一种常用的武器，使之多层次、全方位地介入社会经济生活。那时中国的信托事业定将兴旺发达，日新月异。

    我国《信托法》第六十二条规定：“公益信托的设立应当经有关公益事业的管理机构(以下简称公益事业管理机构)批准。未经公益事业管理机构的批准，不得以公益信托的名义进行活动。公益事业管理机构对于公益信托活动应当给予支持。”第六十九条规定：“公益信托成立后，发生设立信托时不能预见的情形，公益事业管理机构可以根据信托目的，变更信托文件中的有关条款。”第七十二条规定：“公益信托终止，没有信托财产权利归属人或者信托财产权利归属人是不特定的社会公众的，经公益事业管理机构批准，受托人应当将信托财产用于与原公益目的相近似的目的，或者将信托财产转移给具有近似目的的公益组织或者其他公益信托。”

　　显然，我国对公益信托活动实行的是公益事业管理机构审批和监管制。既然法律赋予了公益事业管理机构对公益信托的设立进行审批和公益信托成立后予以监管的权利，公益事业管理机构就必须掌握界定公益信托的标准和原则，否则无从审批和监管。

　　那么什么是公益信托呢？如何判定当事人申请设立的是不是公益信托呢？

　　公益信托的定义

　　由于“公益”概念的外延极其宽泛，试图通过制定法给“公益信托”下一个详尽的定义是非常不现实的，而且如果一定要进行明确定义反而可能不适当地限制公益事业的发展。因此，不论是英、美还是日本、韩国、我国台湾至今都未提出一个受普遍赞同的公益信托的定义。而只是在法律上通过列举信托用途来限定公益信托的范围。可见，要解释什么是公益信托，只能从公益目的入手，先划定公益目的的范围，再将信托目的属于公益目的范围的信托定义为公益信托。然而，尽管信托目的属于公益目的是公益信托的根本属性，但一个信托的信托目的具有公益性只是构成公益信托的必要条件而不充分，还需满足另外两个要件，即信托的设立必须是为了社会公共利益和信托利益必须具有绝对的公益性。因此，从学理上应当将公益信托描述为：具备以公益为目的，为使社会公众或一定范围内的社会公众受益而设立的，信托利益全部归于信托目的范围内社会公众这三个要件的信托。

　　公益信托的判定

　　虽然我们明确了公益信托的构成要件，但在实践中要对一个信托是否具备上述三个要件加以判断，仍然并非易事。下面我们结合我国《信托法》来分别讨论公益信托的三个构成要件：

　　1.信托目的必须属于公益目的

　　我国信托立法也采用了列举公益目的的方式界定公益信托的范围。《信托法》第六十条规定：“为了下列公共利益目的之一而设立的信托，属于公益信托：(一)救济贫困；(二)救助灾民；(三)扶助残疾人；(四)发展教育、科技、文化、艺术、体育事业；(五)发展医疗卫生事业；(六)发展环境保护事业，维护生态环境；(七)发展其他社会公益事业。比较上述英、美、日、韩和我国台湾在其制定法上列举的公益目的，我国信托法有了一定的进步，其中最为显著地体现在将环境保护、维护生态等现代社会公益事业列入公益目的的范围”。

　　究竟什么是公益目的，并没有一个固定不变的范围和定义，因为公益的概念是随着社会、经济的发展而变化的，很难确定一个普遍使用的、客观的标准。例如，英国早期曾经把“资助贫困的未婚子女结婚”当成慈善目的，但目前，这一慈善目的几乎已经没有实际意义。相应的，由于20世纪60年代以来环境恶化对人类的威胁日趋显现，许多国家先后把环保作为公益目的。为适应人类社会的不断发展进步，英美法系国家主要通过法院判例，来扩大慈善目的的范围。我国的公益事业管理机构也应当在《信托法》第六十条的基础上，本着有利于社会公益事业发展的目的，对公益目的认定采取宽松态度。

　　2.信托的设立必须是为了社会公共利益

　　衡量一个信托是否是为了社会公共利益而设立，关键是看该信托的设立能否使社会公众或一定范围内的社会公众受益，而这又取决于受益人的广泛性和不特定性。美国《信托法重述》对此做出了明确规定，即“一项信托意图使之受益的人如果不能构成一个足够大的部分或者不确定的一类人，因而不能认为其实施将会有益于整个社会，那么该信托不属于慈善信托。”遗憾的是我国《信托法》对公益信托的受益人未做任何规定。

　　信托的目的属于公益目的，不一定能够确保信托具有公共利益。例如，某人设立一项信托，信托资金用于支付某一个家境贫穷却身患白血病的儿童的医疗费用，虽然信托目的是为了救济贫困，但委托人设立信托时仅仅是关注该儿童，该特定儿童受益无益于其他社会公众，因而该信托就不是公益信托。

　　需要注意的是，受益人的广泛性和不特定性不能以受益人的数量作为评判标准。公益信托的受益人是指最终实际享受信托利益的人而不是特指第一时间取得信托利益的人。最常见的例子就是，一项以向从事癌症研究的机构捐资而成立的信托，虽然直接取得信托利益的人是特定的，即该研究机构及其研究人员，但是因研究成果可以增进人类健康水平的提高，使全社会受益，所以该项信托仍被认为是有效的公益信托。相反，信托利益就不具有公共性。例如，一家规模庞大、员工众多的企业为资助其员工子女教育而设立的信托，受益人虽不特定且数量可观，但受益人仅为公司员工的子女，相对于整个社会该信托的受益人范围太小，因而不能成为发展教育事业的公益信托。

　　3.信托利益必须具有绝对的公益性

　　信托利益的绝对公益性是指一项信托的信托财产及其收益全部用于公益目的。这一点相对于公益信托的上述两个要件而言较容易理解和掌握。我国《信托法》第六十三条对此做出了明确规定，即“公益信托的信托财产及其收益，不得用于非公益目的。”

　　综上所述，在公益信托的判定问题上，英美法系国家有其先天优势。首先，他们对公益信托的设立采取的是事后登记制度而非审批制度，无需事先判定；其次，他们解决公益信托出现的问题的途径是司法途径，而且其判例法制度能够有效地弥补制定法相对于社会发展的滞后缺陷。而在我国现行法律体制下，对于掌管公益信托设立审批和监督管理的公益事业管理机关来讲，只能依靠不断加深对公益事业和公益信托的理解并兼顾汲取国外有意经验，来提高对公益信托的判定能力。

(chenping编辑)